概述
土官，始設於荷蘭時期，明鄭、清國時代皆沿用此制，以管轄部落。康熙年間稱為「土官」，1739年（乾隆4年）出現「土目」之名，1748年（乾隆13年）後通稱「土目」。「土官」改為「土目」，主要目的是為區別於中國內地所設的世襲土官。名稱雖異，職權內容並無實質變化。1888年（光緒14年），巡撫劉銘傳主導改議番租章程，改「土目」為「頭目」，但仍有部分番社沿用「土目」舊稱。
土官、土目是由各部落村社、甲首、耆老、社眾推選，再由官府諭准給發戳記充任，並非世襲職位，其地位僅是社的領導者，而非統治者。對內管理社務，約束社眾，管理公租，發給口糧；對外代表部落村社，處理部落與外界的業務。根據戶口多寡，小社的土目人數1-2人，大社土目可能有6-7人，甚至有集數社而置「總土目」，如岸裡九社即設有總土目。通常每社設有正土官1人、副土官數人，歸南北路理番同知管轄。
選任資格
土目的選任資格，包括為人誠實、眾所悅服、熟悉社務、有家有室等等。先經由通事、副通事、業戶、甲首、番差、蔴踏頭、屯弁、屯丁、番耆、生員、番眾等數名共同議定人選後，再向理番同知推舉。經官府核准後，發給土目諭帖及戳記，接著通知社內番眾、佃戶及番社所在地的廳縣。土目並無一定任期，也有可能因通事檢舉而遭革職，常見事由包括：侵吞公租口糧、盜賣樵牧公埔、霸佔公業等。原土目一經革職，則被吊銷識戳，封收社租，並且不得再次充當土目。待新任土目就職後，再由官府出示諭佃，命其認向新土目完納社租。
土目、通事、業戶的職責區分
土目、通事、業戶皆負責徵收社租以繳納正供、番丁銀等，再從社租中分領酬勞。土目與通事亦須負責調解部落爭端，如無法解決，才能訴諸理番同知審理。但此權限僅限於民案及輕微刑案如口角、毆傷等。若是與漢人發生錢穀、田土方面的爭訟，則由土目或通事向漢人街庄總理或地保投訴，或向官府呈訴，但實際上無多大效果。
此外，土目與通事在番民土地買賣契約上扮演重要角色。在土地契約上，一般都蓋有通事、土目兩者，或其中之一的戳記，以保護番人的權益。糾紛協調、裁判議處、知見銀人、為中人等契約都需要土目或通事出面協調。1766年（乾隆31年）設立理番分府後，土目經由理番分府授予戳印圖記，常擔任番地租佃買賣的仲介或經手人，為民間契約提供有力擔保。在番漢雜居地區，土目需與通事、社丁、墾首、保甲等協力處理官府交辦的公事，如遞送公文、踏勘土地、賑濟災荒、修築橋路等。
番社若有設置通事，政務通常由通事主導；若未設通事，則由土目全權負責。一般上，通事與土目並列管理社務。乾隆20年代以後，番業戶因持有徵收社租的權力，而取得社務的發言權，使得設有番業戶的番社「三頭行政」，致使管理體制越顯鬆散。比較而言，通事通曉漢番語言，精通書算，又熟悉漢人制度，故其地位高於土目，是番社公務的主要決策者。土目對內約束番眾，但無絕對強制力，在社務責任上不若通事繁雜，有時受制或聽命於通事。土目的委任，用意是實施部落自治，通事之任命，主要方便政府辦差與收餉，番務全靠通事、土目的人品與能力。
執行成效與影響
土目原是為了便於管理番社事務而設置，卻逐漸產生多重弊病。
其一，土目掌管徵收社租之權，因有利可圖，番人與漢人皆爭相擔任。時有通過唆使控告、藉詞攻訐等手段，誣告現任土目為假冒身分或侵吞社租，意圖奪取其職位，導致土目更換頻繁，也使社租徵收混亂。這類控訴與爭奪，往往有漢人社棍或包辦人操弄，甚至有衙役介入，從中牟利。更有被革職的土目，濫用廢戳及空白執照，勾結漢人佃戶，少收社租。新任與舊任爭收社租，導致社租受到嚴重侵害。
其二，因官府陋規、差役需索，或自身貪利等因素，土目為維繫職位及應付各項支出，則需另闢財源。種種花費加上番人不擅長記帳計算、經營管理，導致社內經費經常短缺，無法繳納正供及給發口耀。為了彌補損失，便有土目利用職務之便，暗地侵吞公產、短發口糧、壓榨番民。一旦遭告發，即受罷免。如此惡性循環之下，社務便愈發荒廢。
其三，番社社租本應統一徵收，但事實上卻由土目、通事、業戶各自配收，使得社租的收管極為紊亂。亦有無力負擔者將社租管收權抵押給漢人以借貸銀兩。包辦人藉機收取高額利息，若番社無從繳還，則收取大半社租。番眾大多不識字，受欺瞞而不知，導致番社公款落入官員、差役或奸詐漢人之手，番社更為貧窮。
因此在1888年（光緒14年），巡撫劉銘傳主導改議番租章程，裁撤「通事」而新設「董事」，又將「土目」更改為「頭目」，以「頭目」統轄番社一切事務。整頓重點有4：社租由頭目（或同時由業戶）管收，董事僅能監督；加強知縣的監督權，包括核定社租的收入與支出、命頭目向董事提出收支結算、由董事彙呈知縣審核；禁止漢人包辦社租；裁刪理番廳及兩衙門書役的陋規。
社租的管收是番社最重要的事務，1888年（光緒14年）的社租改革雖意圖良善，但自乾隆年間以來，番餉沉重，番人又不善經營，導致土地被漢人兼併，流失多數社租，剩餘部分亦遭侵吞或掠奪。又因徵稅制度改變，社租被削減四成，番社經濟更形困窘。直到至1895年（光緒21年），台灣割讓予日本，熟番與漢人在社會文化上幾無差異，番社除了有「頭目」、社地外，其組織制度已與漢人無異。
參考文獻：