番租一概視為大租
劉銘傳於清末台灣實施的地稅改革──「清賦」（1886-1889）──裡，同時對於過去免稅的番地進行了規模空前的土地清查。1887年（光緒13年）9月劉銘傳奏准將番屯「編籍為民」，從此「民番一體」，各屬屯田番地亦歸入清賦案內「丈量陞科」、番租「改租為賦」，隔年1888年1月15日出示曉諭：「配納番租之田園，亦應歸小租戶完納錢糧」。5月他出示曉諭更具體指明「番業戶、番丁私口糧、屯丁養贍」等項番租亦被包括在適用減四留六法規的各款大租內。簡言之，原本免納正供的番租現在一律視為大租，扣減四成歸漢人小租戶業主完稅。
平埔族的抗議與陳情
此舉造成熟番生計收入的重大衝擊。北部淡水平埔族各社、各屯於1889年（光緒15年）7月聯合向劉銘傳上稟陳情。稟文內說明各種番租類型間的差異及其在新法下所造成的損益，藉以說明不宜以「一條鞭」──一概視為大租，減四留六──的方式處理。文內一開頭就表明私口糧田係熟番自行墾耕而成的田園，向來免稅，充作社番口糧；社番若將此自墾田園出租，通常依照漢人民間慣例，扣存磧地銀，收取小租：「猶如漢人小租」。坐落在屯墾區的養贍埔地原係清政府配給屯丁自墾自耕，也是免稅的，但因為配置處所距離遙遠，頗多贌與漢人耕作收取少量養贍租（若是屯番自行墾成出贌，收取的應屬小租性質）。眾社、眾屯是以呈請將私口糧田的番小租與屯墾區的養贍租區分出來，免扣四成，責成漢佃全額照納。
劉銘傳雖將此陳情書轉給淡水縣研議，其結果不問可知。北部平埔族各社仍不死心，統轄北路九屯的屯千總岸裡社潘踏比厘等再度上書請求番租免納正供，以免一體納入減四留六的各項大租內。劉銘傳此次批示怒斥潘踏比厘「任意胡說」，並責令管轄單位的臺灣府知府程起鶚「查明何人把持抗違，定行從嚴懲辦」。潘踏比厘心中其實早知無望，因此在稟文內附帶了一項備案，請求解除番租買賣的禁令，讓已經胎典的番租賣斷或贖回，作個了斷：「如難蠲免，務懇示諭漢佃，凡番田典借有力取贖者，聽其備贖；願找買者，可向杜買」以及「贖業錢糧歸番完納」。
番租「聽贖不如杜賣」
受命查辦並研議處理方案的程起鶚除回覆劉銘傳將設法查出背後唆使者以免北路九屯一再陳情外，就番租「聽贖、杜賣」一事，他顯然對實際的狀況有相當的了解，也提出了具體的建議。他觀察到，漢人小租戶藉口完納正供負擔過重，拖欠繳納留存的六成番租，已經造成熟番相當大的困擾，「藉詞業已承糧，抗欠圖賴者亦恐不免，應再飭令各縣隨時為之追辦，以示持平」。雖然他承諾要督促各地方官積極幫忙追討，但是番租既不再享有過去政府給予的特惠保護，又不撤銷其買賣的禁令，處境實在相當艱難：「（漢民）知其於收租之外，餘皆干犯禁令，更可抗欠。雖云准其〔按：熟番〕稟追，陳訟不無破費，何能歲歲經營」。面對漢小租戶的抗納，熟番擔心將來收不到租，只得退而求其次，要求「聽贖」或「杜賣」。程起鶚約略提及番租的起因及性質之後，鑑於番租田園的甲數與租額變化頗大難以清理，建議不要准許熟番贖回番租、承擔納稅的義務：「所請聽贖歸番完糧一節，應請毋庸置議」。至於杜賣的部分，他建議准予變通，比照民間大租，願意歸併賣給小租戶者，聽其自便；漢人從此得以免除番租，而熟番藉之也得以籌措一筆另行創業的資本。程起鶚並要求地方明定番租杜賣章程，不管原有地契上面所登載的地界與買賣價格，規定只以漢人繳納的六成番租實際數額計算，依照每石租穀的市價賣斷。他預期此被劉銘傳稱為「聽贖不如杜賣」的政策一旦推行下去，幾十年內番租就會自然消失，「不禁自絕」。
將番小租誤為大租處理
然而，對照於先前熟番屢次申訴所提出的理由，程起鶚方案內幾處說詞未免啟人疑竇。首先，程起鶚文內提及的番租僅限於與設置番屯相關的土地，即土牛界外保留區（屯墾區）內的5,691甲屯番養贍埔地以及官為經營徵收屯租發放屯餉的3,735甲「丈溢歸屯」田園，卻無視於其他番租類型。官為經理徵收屯租的屯田原是界外私墾地「丈溢充公」，屬於「官地」（國有地），本非熟番所有，程起鶚以之為例，顯有魚目混珠之嫌。然剔除屯租田園之後，若單以屯墾區內的熟番養贍田園為代表概推其他番租之情形，將番租比照為養贍租，全部視為招墾永耕的大租，亦不免偏頗，有失公允。其次，程起鶚報告書內以保留區的屯番養贍田園為例，明顯將番租一概視為大租，卻視而不見潘踏比厘陳情書內所請「聽贖歸番完糧」一事指的是小租性質的番租。清丈後由領取丈單的小租戶負起繳納正供之義務：「領單承糧」。倘若並非番小租，豈有贖回後由熟番「完糧」之理？就熟番一再抱怨官方漠視番小租存在之申訴，特別是程自己轄區內屯千總潘踏比厘以自己所屬岸裡社社番口糧田之番小租為例申訴的情形，程起鶚置若罔聞，或不無枉屈之嫌。即使熟番抗議連連，劉銘傳9月1日就程起鶚所提方案批示：「所議甚是」，下令布政使司會同清賦局迅速昭告全台並責成下屬遵照辦理。各地方官署承命張貼公告，通令「爾等承墾番埔，應納六成番租，如各屯番願歸併小租戶者，准其按租找價杜絕，可永免年納番租」。
清賦對熟番地權造成的傷害
減四留六的施行，果真如程起鶚所擔憂的，造成漢人藉口抗納番租。台灣縣（今台中市）與彰化縣的16社熟番向他陳情後，程隨於1890年1月8日出示曉諭，發給各社張貼公告，飭令漢人照額繳納六成番租。曉諭內將番租分為「番招漢佃開墾納予租稅者」與「番墾典給漢民仍酌留租者」兩種類型。前者熟番招漢佃開墾永耕抽收大租固無疑意。後者「番墾」當是熟番原先自墾成田之後出典、酌留伙食租之意（當然也有可能不出典而是立下贌耕字出租收取小租），性質上應屬小租。程起鶚先前卻一概將之當成大租，予以減四留六。更不幸的是，因漢人抗納而收不到六成存留番租的熟番，在「聽贖不如杜賣」下，因生計窘迫，賤價賣斷的壓力與日俱增。
參考文獻：